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Es geht also tatsächlich um Familien. Allerdings nicht nur um akute Armut, sondern auch um ein gewisses Risiko für die nahe Zukunft. Das "bis zu" signalisiert außerdem eine besonders pessimistische Schätzung, d.h. die Annahme des schlechtesten möglichen Falls.
Der Herr Lindner von der FDP (zur Zeit Bundesfinanzminister) sieht die Ursache übrigens in der Zuwanderung, weil in Migrantenfamilien die finanzielle Lage im Durchschnitt schlechter ist als in deutschen Familien. Oder genauer gesagt, er wollte mit dieser Begründung das nötige Geld aus dem Bundeshaushalt verweigern.